胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确提出了加快推进以改善民生为重点的社会建设六大任务，其中建立覆盖城乡居民的社会保障体系、保障人民基本生活、探索建立农村养老保险制度是其核心内容之一。那么如何建立和完善农村社会养老保险制度是当前乃至今后工作面临的新目标、新要求、新课题。本文结合我县农村社会养老保险基金审计结果，试从现行农村社会养老保险政策制度设置方面存在的问题和如何完善农村社会养老保险制度两方面入手，谈几点看法。

　　一、农保政策制度方面的问题及原因

　　（一）农保保障水平低下，缺欠保障功能

　　农保实行趸缴制度,从投保情况看,缴费基数偏低,致使养老金个人账户积累总额偏低。我县最低缴费为50元、最高为50500元。2006年末领保的509人，月领取养老金最低为2元、最高为260元。平均每人月领取保险金27.90元，而我县2006年农村最低生活保障月标准为57元，保险金只占最低生活保障的月标准48.90%，且领保人员月标准低于最低生活保障月标准的占80%。由于保障水平低下，难以达到基本生活保障，造成广大农民对农保缺乏信任和兴趣，甚至有的参保者采取退保办法，1996~2006年共有323人退保，家庭养老、“养儿防老”的意识仍占主流。

　　（二）国家对农保缺乏政策扶持和经济支持，筹资渠道单一，难以显现农村社会养老保险的“社会性”

　　按现行政策制度规定，农保筹资以个人交纳为主、集体补助为辅，国家给予政策扶持。实际我县主要是个人缴纳，只有少数村干部或乡镇企业负责人有一定的集体补助，普通农户没有享受到补助，国家无实质性的政策扶持和经济支持，甚至在九十年代为推动农保工作，民政部门利用办理相关业务的手段，在办理结婚登记、领取义务兵优抚金时，硬性扣款并要求所涉农户办理农保，农保档案中甚至将其命名“婚姻保险”、“义务兵保险”，以至农户误解其为乱收费，给农保事业带来了负面影响。2006年收取保费153万元中，个人缴费135.43万元，用于村干部参保的集体及乡镇补助17.57万元。

　　从农村养老保险与城镇职工养老保险政策对比来看也缺乏一定的公允性，“城市”与“农村”差距明显，差距主要集中在：集体或单位和财政补助与否、养老金支付风险财政兜底与否、养老金领取标准的高低、政府的关注重视程度高低等方面。
 
　　（三）基层农保管理机构政策制度设计的非营利性、社会公益性与其实际的商业化运营不匹配，导致基金实质上的不完整

　　县农保局是公益性自收自支事业单位，“吃饭”靠从保费收入中提取的3%管理服务费及基金增值中的超值利息(存款利息超过支付规定的个人账户积累基金的利息部分)，这违背了公益性、非营利性的原则。且由于新保业务规模有限、资金增值困难、财政又没有补贴支持，致使一方面农保机构长期陷于生存危机，甚至挪用保险基金支付工资和日常开支；另一方面计提管理服务费及平调增值利息也侵占了参保农民的利益。从运营模式看，现行农保政策制度规定主要依靠个人缴纳保费并计算个人账户积累基金发放养老金，若农民自行存储比到期领取养老金多得多，如我县自1993~2006年已从保费及增值中抽走资金200.53万元，县农保局累计经费收入205.41万元中，3％管理服务费43.13万元占收入的21％、超值利息120.19万元占收入的58.5%、挤占农保基金37.21万元占收入的18.1％、其他收入4.88万元占收入的2.4%。因此，我们认为现行的保险制度不能称之为“保险”，而是对农户资金的抽头“保管”。

　　（四）政策不稳、法规滞后，基金增值困难，存在基金安全风险和支付风险

 　　农保工作启动已近20年，我县农保工作开展也有14年的历史，但目前所延用的仍是1992年民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行），因农保工作政策不稳、体制不顺，如，1993~1999年共六次调整基金增值利率，且同期银行利率与规定的农保基金计息利率息差倒挂，以1999年为例，个人计息利率（年2.5%）比银行利率（定期一年2.25%）高，而利率较高的国债在基层很难买到。随着到期领保人员的逐渐增加，今后支付养老金负担和经费收支失衡的日趋加重必然会对基金的安全完整和及时足额支付产生较大风险。